国务院办公厅日前印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（以下简称《意见》），全面推进城镇老旧小区改造工作。《意见》明确了城镇老旧小区改造的任务、要求、资金来源等。
今年以来，老旧小区改造被频频提及，且今年老旧小区改造在实施规模明显扩容、融资支持增强。分析人士认为，在疫情冲击之下，老旧小区改造可以作为稳投资的一大抓手，部分对冲投资下滑，对改善需求能够起到重要的作用。
那么，老旧小区改造可以带动多少投资？多家机构测算，老旧小区投资总额可超3万亿元。不过，也有机构认为，当前市场测算的老旧小区改造的投资规模偏高，与实际有所偏离。该机构乐观估计，老旧小区改造投资总规模有望达到2万亿到2.5万亿元，带动固定资产投资3.6-4.5个百分点。
资金问题一直是老旧小区改造中的重要问题。《意见》指出，建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制。在分析人士看来，老旧小区改造一直面临资金来源较为单一的问题，地方压力较大，建议完善旧改项目筹资机制。
2020年老旧小区改造比去年增加一倍
《意见》明确了改造老旧小区的时间表和重点。据《意见》，2020年新开工改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户；到2022年，基本形成城镇老旧小区改造制度框架、政策体系和工作机制；到“十四五”期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成需改造城镇老旧小区改造任务。
《意见》要求，明确城镇老旧小区改造任务，重点改造2000年底前建成的老旧小区。改造内容可分为基础类、完善类、提升类3类，各地因地制宜确定改造内容清单、标准。
“此次《意见》的出台是对今年《政府工作报告》提出的任务的落实。老旧小区改造是保民生、改善民生的重要内容，可以提升我们城市的形象、城市的公共卫生等各方面的水平。”交通银行金融研究中心高级研究员刘学智说。
5月22日的《政府工作报告》指出，今年新开工改造城镇老旧小区3.9万个，支持加装电梯，发展用餐、保洁等多样社区服务。实际上，在《政府工作报告》前后，“老旧小区改造”被频频提及。
在国盛证券宏观首席分析师熊园看来，在老旧小区改造的工作要求上与2019年保持一致的同时，今年老旧小区改造实施规模明显扩容、融资支持增强等。
4月14日，国常会提出“2020年各地计划改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户，比去年增加一倍”。此外，此次国常会还提出要“中央财政给予补助，地方政府专项债给予倾斜”，而去年7月1日住建部在国务院政策吹风会的表态是“要防止增加地方债务”，表明今年对旧改的融资支持明显增强；4月17日，政治局会议提出“要积极扩大有效投资，实施老旧小区改造”，这是去年7月之后第二次在政治局会议层面提及，也是疫情以来的近10次政治局会议（常委会）首次提及。
为何今年老旧小区改造被频频提及？
“叠加当前房住不炒、棚改收紧的大环境，老旧小区改造可以作为稳投资的一大抓手，部分对冲投资下滑。”熊园说，老旧小区改造的重要性和紧迫性在当下凸显。
刘学智持有类似的看法。“疫情冲击之下，老旧小区改造对改善需求能够起到重要的作用。其中，今年各地计划改造城镇老旧小区3.9万个，这一数量是去年的一倍，会对投资的增长起到明显的促进作用。老旧小区改造属于房地产投资的一部分，在老旧小区改造的带动下，下半年房地产增速有望显著加快，预计全年房地产投资能达到5%左右的增长。”
改造能够拉动多少投资？
根据此前住建部的摸排结果显示，全国2000年以前建成的老旧小区近16万个、涉及居民上亿人、超4200万户。国务院参事、住建部原副部长仇保兴在2019年提出，“据初步估算我国城镇需综合改造的老旧小区投资总额可高达4万亿元，如改造期为五年，每年可新增投资约8000亿元以上。”
据恒大研究院王菁菁研究员的报告，按老旧小区改造的三大内容来看，基础类的改造平均成本约每平方米300元，按40亿平方米待改造面积测算，预计全国老旧小区基础设施改造需投入1.2万亿元；改善类改造若只考虑电梯和停车场，预计需要至少2.66万亿元；对于提升类改造来说，若按每个小区投入400万元、17万个小区估算，需要0.68万亿元。因此，保守估计老旧小区改造至少需投入4.54万亿元。
兴业银行首席经济学家鲁政委团队也估计，全国范围内的老旧小区改造，至少需要3.85万亿元的投资，投资规模十分可观。
不过，在熊园看来，当前市场测算的老旧小区改造的投资规模偏高，与实际有所偏离。“目前市场上常用的老旧小区投资规模估测为4万亿元，对应的每平米投资金额高达1000元，远高于近年来各地的实际投资强度，主因多数地区的老旧小区改造还是较为基础，实际旧改投资规模明显较低。”
熊园团队根据各地实际投资规模和住建部规划，基于中性假设，按照当前各地实际投资强度，老旧小区改造投资总规模约0.8万亿-1.4万亿元，可带动固定资产投资1.5-2.5个百分点，其中：今年投资规模约2000亿-3000亿元，可带动固定资产投资约0.4-0.5个百分点；基于乐观假设，比如专项债等财政资金支持力度进一步加码、大幅提高加装电梯的补贴比例等，则可能显著提升老旧小区改造投资规模。此时老旧小区改造投资总规模有望达到2万亿-2.5万亿元，带动固定资产投资3.6-4.5个百分点，其中：今年老旧小区改造投资规模可能达到4000亿-6000亿元，带动固定资产投资约0.7-1.1个百分点。
刘学智并未对老旧小区改造的投资规模进行测算，在他看来，老旧小区改造体量本身不是特别大，其对经济增长的直接拉动作用不见得特别大，但它会间接带动一系列的投资。“作为房地产投资的一个环节，它会带动产业链上下游的需求，比如上游的钢材、水泥，下游的装潢涂料、家具、家电等产业，也会明显改善制造业一系列的需求和消费。从这个意义上看，老旧小区改造对经济拉动的作用是比较明显的。”
资金从哪儿来？
老旧小区改造的投资规模可观，对于资金的需求十分迫切，但如何解决这一问题？《意见》指出，建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制——合理落实居民出资责任、加大政府支持力度、持续提升金融服务力度和质效、推动社会力量的参与。
近期，金融机构已经在行动。7月17日，国家开发银行与5省，中国建设银行与9个城市分别签署战略合作协议，计划未来5年向5省9市共提供4360亿元贷款，重点支持市场力量参与的城镇老旧小区改造项目。
但老旧小区改造在资金来源上仍存在一些待破解的难题。
今年4月14日的国常会提出，要建立政府与居民、社会力量合理共担改造资金的机制，中央财政给予补助，地方政府专项债给予倾斜，鼓励社会资本参与改造运营。7月20日发布的《意见》也指出，支持各地通过发行地方政府专项债券筹措改造资金。
根据财政部2016年制定的《地方政府专项债务预算管理办法》，专项债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。“专项债更多立足于投资有收益来源的项目，但目前很多老旧小区更多是居住属性，商业属性比较弱，这样在项目收益比较差或者没有收益的情况下，就需要政府直接投入比较多的资金，再加上物业和个人参与投资。”不过，刘学智同时建议，可以探索专项债投资参与不具备收益性的老旧小区的改造：一是可以考虑与政府性基金收入挂钩，2019年全国政府性基金收入达到8.45万亿，用政府性基金收入作为偿债资金来源；二是用改造小区的物业基金作为部分项目偿还收益，并推动老旧小区物业管理质量提升；三是在老旧小区改造过程中提升社区养老、托育、医疗等公共服务水平，部分社区服务具备收益性质，这部分收益可以与专项债项目挂钩。
和专项债投资一样，社会资本参与老旧小区改造也面临同样的困境。“老旧小区改造具有收益性的项目很少，社会资本参与的积极性不太高。可以探索推动小区物业的改造，用物业的收益来作为社会资本参与的回报。”刘学智说。
熊园持有类似的看法。“老旧小区改造工作主要依靠地方财政和水电气企业出资，主要问题是资金来源较为单一，地方压力较大，这也不利于旧改项目的长效管理和可持续运营。”熊园建议完善旧改项目筹资机制。
其中，在中央政府支持这一问题上，熊园建议可适当放松地方政府旧改项目的融资限制，如已经实施的允许地方发行旧改专项债，还可以直接加大中央对旧改项目补助力度；对于社会资本参与度较低的问题，建议平衡好公益性和市场化项目比例，管好用好养老、托幼等服务设施的运营收入、电梯停车场等基础设施的管理费用，运用市场化方式吸引社会资本积极参与；最后，对于居民参与度较低的问题，建议进一步做好群众工作，权责对等，鼓励社区居民对旧改项目全程参与（包括前期项目筹划设计、中期采购施工监管、后期监督共管等），以旧改工作为契机，提升社会治理水平、锻炼基层组织动员能力。
新京报记者 侯润芳 编辑 陈莉 校对 杨许丽
