自2010年深圳市开启城市更新起，至今已恍然十年。十年之间，深圳城市更新向前推进，而诸多问题也逐渐积累，“钉子户”就是旧改项目中难以突破的困局。
城市更新也称旧改，包括旧住宅区、旧工业区、旧商业区、城中村和旧屋村等对象的改造，通常涉及业主、开放商、政府等多方利益主体，尤其在旧住宅区，往往因为诉求冲突、矛盾复杂而困难重重。
7月20日，《深圳经济特区城市更新条例（征求意见稿）》（下称《意见稿》）出炉，其中最为创新的个别征收模式或许给“钉子户”问题带来新的解决路径。
此外，打破“双百要求”、明确搬迁补偿标准、拓宽市场主体的资质范围等条款也将为众多搁置的旧改项目注入推动力。
“个别征收”推进“久拖不决”
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“这次征求意见稿，其中最大的亮点就是提出了个别征收的模式。”植德律师事务所合伙人毛翔告诉证券时报记者。《意见稿》第二十三条提出，已签订搬迁安置协议的合法产权比例不低于95％且符合房屋征收相关规定的，市、区政府可以依法对未签约部分房屋实施个别征收。对征收决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。
同时，作为相互配合的条款，《意见稿》第十六条提出，旧住宅区所在地块专有部分占建筑物总面积95％以上且占总人数95%以上的业主同意即可进行城市更新。此前，这一要求为更新意愿及搬迁补偿安置协议签约率均需达到100%。
“深圳城市更新中的旧住宅改造项目之所以推进困难，在程序上很大程度归因于需要满足双百要求，此次比例下调，将有效应对钉子户拆迁难的问题。” 毛翔称。
此外，《意见稿》规定若在1年内达不到95%以上更新意愿的，将受到3年禁止准入的门槛限制，这也从一定程度上给旧住宅小区的业主施加压力，避免项目久拖不决。
深圳是国内第一个提出“城市更新”概念的城市，从2010年起就开始了第一批更新计划，包括了70个旧住宅区改造。然而，十年之后，很多旧住宅小区的更新项目仍难以推进，甚至拖垮了一些开发商的资金链。
最典型的案例便是位于深圳罗湖区的木头龙小区。公开资料显示，木头龙小区始建于上个世纪八十年代，占地面积约7.7万平方米。自2010年被列入城市更新计划，直到2019年，项目仍然因为4户未签约业主被搁浅，超过1300户签约业主无法入住新房。
2019年8月，罗湖区城市更新和土地整备局发布《深圳市罗湖区翠竹街道木头龙片区零星房屋征收提示》，将其零星房屋征收确定为急需项目。直到今年3月，停滞十年的木头龙更新项目终于开工。
“对于木头龙小区，市政府是采取了特事特办的政策，但这种操作只能是个案，而像木头龙这样的问题在很多小区都存在。因此，若要普适性地解决这个问题，肯定要有上位法立法。”毛翔表示。
此次《意见稿》也给出了旧住宅区搬迁补偿的标准：旧住宅区的合法建筑采用原地产权置换的，按照套内面积不少于1:1的比例进行补偿；公共保障住房更新单元的合法建筑采用原地产权置换的，按照套内面积1:1或者建筑面积1:1.2的比例进行补偿。
“1:1和1:1.2基本上是比较常见的比例。我认为这对开发商其实是一个利好，因为之前旧改项目中，开放商能给到的比例远不止于此，有些能达到1:1.5，而此次给出明确比例，开放商可以就按照这个标准补偿，然而后期执行还是需要和被拆迁者进行博弈。”毛翔表示。
司法、行政、市场，谁来平衡各方利益？
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值得注意的是，相比于此前的条例草案，《意见稿》删除了“司法裁决机制”的内容。在原先草案版本中，政府借鉴香港等城市经验创设了“司法裁决机制”，未签约业主未在规定期限内搬离的，市场主体可以作为原告，以未签约业主作为共同被告，向人民法院提请诉讼。简单来讲，即签约业主可以告未签约的“钉子户”。
“业内认为司法介入是不太合适的。因为这个条例只是一个地方性法规，还没有到国家法律的层面，而司法裁决机制的内容和《民事诉讼法》、《物权法》以及刚出台的《民法典》中强调的‘财产不可侵犯’原则有一定冲突。因此，这项的可操作性太难了，从司法角度难以立案，其实个别征收的条款就可以解决这个问题，而不必上升到司法层面。”毛翔告诉记者。
然而，对于个别征收所需调用的行政手段，业内仍有诸多讨论。毛翔提醒，政府的征收行为是具有公共利益性质的，政府将零散分布的未签约物业通过征收方式取得后，再将被征收物业的权益以搬迁补偿形式转移给实施主体，实施主体是否就有权对该被征收的物业享有经营性开发权益，是否需要开发转化为公共设施内容，需要后续相关规范性文件予以确认。
建纬（深圳）律师事务所主任贺倩明曾表示，对于确实有改造必要性和紧迫性的城市更新项目，如涉及危房的项目，在无法通过协商谈判完成实施主体确认的情况下，进行行政征收是有必要性的，通过行政强制力保障了大多数业主的利益，避免因小部分业主的个人利益而影响多数业主及公共利益的实现。但行政征收不应成为常规手段，行政征收的法律基础在于公共利益的需要。
对于“钉子户”的处理实际上涉及公共利益与保护个体权利的平衡。“在具体个案中，怎样判断少数‘钉子户’是否影响了公共利益，其实是有争议的。”毛翔指出，实行个别征收的标准主要依据三个方面，一是看签约率，如果能达到95%说明大部分人是有意愿做更新的；二是看拆迁补偿是否达到了政府给出的标准，而每个区位和周围房价的匹配规则还需要等待进一步细则出台；三是对于少数人的诉求，也需要主动倾听。
在全国范围内，广东省是城市更新做得最火热的地区，其中，深圳又以“市场主导”的模式为特色。“南方的城市在城市更新领域一向具有领先动作，尤其是市场化的操作，近期也看到政府在加大介入的力度。政府引导，市场灵活参与，我认为相比于长三角和环渤海，这些措施能够形成很好的示范作用。”中国房产数据研究院院长陈晟对证券时报记者表示。
具体操作细节仍待落实
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此次《意见稿》中还有诸多值得关注的条款设计。
相比于草案，《意见稿》在第七条增添了新的内容，在实施主体中涵盖了具有房地产资讯服务资质的企业，这背后是大量公司因为缺乏资质被卡的现实问题。
毛翔介绍，规定市场主体应具备开发资质是好的初衷，但旧改项目具有特殊性，涉及到一些拆补问题，基于有限公司法人风险隔离的原则，很多母公司会成立独立的项目公司去做更新，它们没有拿到房地产开发资质的条件，而这次的新条例则放宽了限制。
此外，《意见稿》在旧住宅市场主体选定方面，规定需经专有部分占建筑物总面积95％以上的物业权利人同意后，公开选择市场主体。这一比例相对此前90%略有提升。
毛翔表示，一方面，这会使得参与项目的市场主体竞争更加激烈；另一方面，因为大多开发商在前期进驻时就已经做了大量工作，提高比例也是一个前置措施，降低将来引起争议和诉讼的可能性，尤其对于农村集体土地的开发是有益的。
毛翔称，《意见稿》无论是从立法的位阶还是创新的制度，对深圳城市更新制度而言都是一次较大的革新。然而，《意见稿》仍存在一些值得讨论的地方，例如条例内容对旧住宅改造项目倾向性地设置了较多条款，而旧住宅改造项目本身体量不大，因此整体结构存在一定失衡；创新个别征收制度的诸多细节问题未能体现，还仍然存在实施操作的难度；缺乏税收、融资等政策支持，未能有效解决城市更新项目面临的突出问题等。
